省司法廳：《江蘇省煙草專賣管理辦法》政策解讀

煙草行業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)中的特殊行業(yè)，一直受到黨和政府的高度重視。2001年出臺(tái)的《江蘇省煙草專賣管理辦法》（以下簡稱原《辦法》）施行至今已20多年，對(duì)促進(jìn)我省煙草專賣管理工作法治化發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著《行政許可法》《行政處罰法》《煙草專賣法》《煙草專賣法實(shí)施條例》等法律法規(guī)的不斷修訂和完善，煙草專賣的法治環(huán)境有了新的變化，煙草專賣監(jiān)管有了新的內(nèi)容。而原《辦法》自施行以來僅對(duì)少量內(nèi)容進(jìn)行過調(diào)整，已經(jīng)不適應(yīng)改革發(fā)展新形勢(shì)新任務(wù)新要求，亟需全面修訂，以更好貫徹新發(fā)展理念，維護(hù)消費(fèi)者和經(jīng)營者合法權(quán)益，維護(hù)市場秩序，保證國家財(cái)政收入。

一、修訂背景

（一）貫徹落實(shí)上位法有關(guān)規(guī)定，完善煙草專賣制度的需要。為適應(yīng)新形勢(shì)下煙草專賣市場監(jiān)管工作的需要，《煙草專賣法》及《煙草專賣法實(shí)施條例》已經(jīng)先后進(jìn)行多次修改，此外《未成年人保護(hù)法》于2020年10月17日也進(jìn)行了修改，完善了保護(hù)未成年人免受煙侵害方面的規(guī)定。而原《辦法》僅在2003年4月22日、2011年1月7日及2022年5月1日對(duì)少量條款進(jìn)行了修改，為落實(shí)上述法律法規(guī)對(duì)煙草專賣管理、市場監(jiān)管、未成年人保護(hù)等方面的新要求，需要對(duì)原《辦法》進(jìn)行全面修訂，做好與相關(guān)法律法規(guī)的銜接，以維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，發(fā)揮好法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要作用。

（二）完善我省煙草專賣管理體系，保證政令暢通和政策協(xié)調(diào)一致的內(nèi)在要求。隨著國家法律法規(guī)的修改完善及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國家有關(guān)部門規(guī)章以及相關(guān)規(guī)范性文件也進(jìn)行了一系列的修改完善，《煙草專賣許可證管理辦法》《煙草專賣許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》《煙草專賣品準(zhǔn)運(yùn)證管理辦法》《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》既刪減了與新形勢(shì)不適應(yīng)的規(guī)定，也增加細(xì)化了加強(qiáng)監(jiān)管的新內(nèi)容。因此，需要對(duì)原《辦法》開展全面修訂，以契合國家煙草專賣管理政策的變化，確保本規(guī)章與其他規(guī)章、規(guī)范性文件及國家有關(guān)政策措施相協(xié)調(diào)一致，并與本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)相適應(yīng)。

（三）適應(yīng)煙草專賣執(zhí)法新形勢(shì)新要求的必然之舉。近年來，隨著電子煙等新型煙草制品的出現(xiàn)，以及“放管服”改革的推進(jìn)，煙草專賣執(zhí)法環(huán)境和要求發(fā)生了很大變化，同時(shí)涉煙違法行為也呈現(xiàn)諸多新變化，監(jiān)管難度日益加大，迫切需要全面修訂，修改與工作實(shí)踐、客觀情況不一致的內(nèi)容，根據(jù)煙草專賣監(jiān)管工作實(shí)際，創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管方式方法。

二、修訂過程

2022年2月，省煙草專賣局成立了起草專班，到基層開展調(diào)研，面向39萬卷煙零售戶開展問卷調(diào)查，積極開展立法后評(píng)估工作，根據(jù)評(píng)估結(jié)論，做好全面修改起草工作，形成送審稿，在門戶網(wǎng)站向社會(huì)公眾征求修改建議。省煙草專賣局還組織召開了專家咨詢論證會(huì)，委托進(jìn)行第三方評(píng)估，組織開展公平競爭審查，并邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、民主黨派代表、人大監(jiān)察司法委專家、高校專家、涉煙違法案件有關(guān)執(zhí)法單位代表、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聯(lián)合會(huì)代表、熟悉聽證事項(xiàng)的專家及卷煙零售戶代表組織召開聽證會(huì)，廣泛聽取意見建議。經(jīng)反復(fù)研究、論證，并多次修改完善后，報(bào)送省司法廳。

省司法廳收到省煙草專賣局的送審稿后，進(jìn)行初步審查，于7月18日至8月17日在網(wǎng)上公開征求意見，并向各設(shè)區(qū)的市和省政府所有組成部門和直屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行多輪書面征求意見。9月至11月期間，會(huì)同省煙草專賣局赴南京市等地進(jìn)行立法調(diào)研，召開座談會(huì)，聽取基層部門的意見。在此基礎(chǔ)上，省司法廳會(huì)同省煙草專賣局對(duì)反饋的意見建議逐條研究論證，反復(fù)修改。12月7日，召開立法協(xié)調(diào)會(huì)，取得共識(shí)。《江蘇省煙草專賣管理辦法》（以下簡稱《辦法》）經(jīng)2023年1月27日省政府第1次常務(wù)會(huì)議審議通過，自2023年3月15日起施行。

《辦法》制定修改過程中，重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：一是積極回應(yīng)社會(huì)治理新理念，回應(yīng)煙草行業(yè)新變化和煙草專賣新要求開展修訂工作；二是依據(jù)新修改和出臺(tái)的相關(guān)法律、法規(guī)，緊密結(jié)合我省煙草專賣管理工作實(shí)際；三是圍繞煙草專賣管理體制、主管部門職責(zé)權(quán)限、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、煙草專賣監(jiān)督管理、煙草專賣許可證、煙草專賣生產(chǎn)經(jīng)營運(yùn)輸?shù)葍?nèi)容，對(duì)《江蘇省煙草專賣管理辦法》進(jìn)行全方位調(diào)整完善。

三、主要內(nèi)容

（一）明確煙草專賣工作特有的管理體制。《煙草專賣法》明確規(guī)定，國家對(duì)煙草依法實(shí)行專賣管理，并實(shí)行煙草專賣許可證制度。《辦法》據(jù)此規(guī)定，對(duì)煙草專賣品的生產(chǎn)、經(jīng)營和運(yùn)輸依法實(shí)行專賣管理，并實(shí)行煙草專賣許可證和準(zhǔn)運(yùn)證制度，同時(shí)明確，煙草專賣行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的煙草專賣工作，受上一級(jí)煙草專賣行政主管部門和本級(jí)人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以上一級(jí)煙草專賣行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)為主。

（二）完善煙草專賣行政主管部門監(jiān)管職責(zé)。一是進(jìn)一步細(xì)化上位法中關(guān)于煙草專賣行政主管部門的職責(zé)和權(quán)限，明確了煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法履行的職責(zé)，并細(xì)化規(guī)定了地方各級(jí)煙草專賣行政主管部門查處違法案件時(shí)可以行使的職權(quán)，為基層執(zhí)法提供法律依據(jù)。二是完善行政執(zhí)法制度，要求煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，建立健全執(zhí)法責(zé)任制、過錯(cuò)責(zé)任追究制等制度，規(guī)范執(zhí)法程序，并加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督檢查。三是優(yōu)化無證經(jīng)營查處職責(zé)，貫徹落實(shí)國家有關(guān)文件“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”要求，參照工信部《煙草專賣許可證管理辦法》有關(guān)規(guī)定，明確無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)的，由市場監(jiān)督管理部門、煙草專賣行政主管部門查處，履行監(jiān)管職責(zé)。

（三）加強(qiáng)煙草專賣品全流程規(guī)范監(jiān)管。《辦法》貫徹落實(shí)上位法有關(guān)煙草專賣制度的規(guī)定，就煙草專賣許可證管理、煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)明確相關(guān)要求。一是取得煙草專賣許可證的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照許可證規(guī)定的許可范圍、經(jīng)營場所和有效期限依法從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)。二是卷煙、雪茄煙和有包裝的煙絲，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)商標(biāo)注冊(cè)，未經(jīng)核準(zhǔn)注冊(cè)的，不得生產(chǎn)、銷售。三是禁止銷售專供出口的煙草制品、出口倒流的煙草制品、無標(biāo)識(shí)的外國煙草制品和其他非法流入境內(nèi)市場的煙草制品。四是禁止利用自動(dòng)售貨機(jī)等自助售賣方式銷售或者變相銷售煙草制品；除取得煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證或者煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證的企業(yè)依法銷售煙草專賣品外，禁止通過互聯(lián)網(wǎng)銷售煙草專賣品。同時(shí)，對(duì)煙草專賣品無證運(yùn)輸?shù)那樾巫髁诉M(jìn)一步細(xì)化明確。

（四）與時(shí)俱進(jìn)改進(jìn)煙草制品監(jiān)管方式。一是落實(shí)國家和省有關(guān)信用監(jiān)管的要求。規(guī)定煙草專賣行政主管部門按照國家有關(guān)規(guī)定建立信用管理制度，依法將失信信息納入省信用信息共享平臺(tái)和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，將有失信行為的市場主體列為重點(diǎn)監(jiān)督檢查對(duì)象。二是將煙草制品防偽標(biāo)識(shí)改為煙草專賣追溯標(biāo)識(shí)。原《辦法》規(guī)定煙草制品應(yīng)加貼省、設(shè)區(qū)的市或者縣（市、區(qū)）煙草專賣防偽標(biāo)識(shí)。隨著技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，該做法已被兼具防偽與追溯功能的激光噴碼取代，且未來的發(fā)展方向是在煙草制品上印制二維碼。《辦法》及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)變化，明確規(guī)定煙草制品應(yīng)當(dāng)標(biāo)有由煙草專賣行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)制的煙草專賣追溯標(biāo)識(shí)，兼顧了今后相關(guān)技術(shù)升級(jí)的可能。

（五）加大未成年人保護(hù)力度。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視未成年人保護(hù)工作，尤其關(guān)注煙草制品對(duì)未成年人身心健康的危害。《辦法》將保護(hù)未成年人納入煙草執(zhí)法范疇，加大對(duì)未成年人的保護(hù)力度，以求達(dá)到切實(shí)保護(hù)未成年人身心健康的目標(biāo)。一是規(guī)定煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)吸煙危害健康的宣傳教育，勸阻青少年吸煙，檢查監(jiān)督煙草制品經(jīng)營者不向未成年人銷售煙草制品情況，組織、參與禁止中小學(xué)生吸煙的公益活動(dòng)。二是規(guī)定煙草制品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人銷售煙草制品的標(biāo)志；禁止向未成年人銷售煙草制品，對(duì)難以判明是否為未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件。三是將電子煙納入監(jiān)管，明確規(guī)定電子煙等新型煙草制品參照卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，確保未成年人保護(hù)無死角，同時(shí)也回應(yīng)了社會(huì)公眾對(duì)于加強(qiáng)電子煙監(jiān)管的關(guān)注。