采取“長牙齒”的措施強化違法用地法律責任——《土地管理法實施條例》系列解讀之九

藍天宇

為了貫徹落實習近平總書記關于自然資源管理工作的重要指示批示精神和黨中央國務院關于加強耕地保護的重大決策部署，新修訂的《土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》），大幅提高違法用地的罰款額度，進一步強化了違法用地的法律責任，加大懲戒力度，震懾違法行為。

增加違法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚的法律責任

原《土地管理法》及原《條例》都明確規(guī)定，禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚，但法律法規(guī)均未設立相應的法律責任，實踐中無法對占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚的行為進行處罰，嚴重影響耕地保護。永久基本農(nóng)田是我們的“口糧田”“保命田”，近年來部分地區(qū)出現(xiàn)耕地“非糧化”傾向，一些經(jīng)營主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘，忽略了永久基本農(nóng)田種植口糧的主要用途，嚴重影響國家糧食安全。2020年11月，國務院辦公廳印發(fā)《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號），提出要明確耕地利用優(yōu)先序，永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質耕地，要重點用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。

為了堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，《條例》增加了違法占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的法律責任，明確：“違反《土地管理法》第三十七條的規(guī)定，非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款；破壞種植條件的，依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處罰”。

大幅提高違法用地罰款的處罰額度

原《條例》是1999年實施的，距今已經(jīng)20多年了。20多年來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，當時確定的違法處罰標準，已經(jīng)遠遠不適應新形勢新環(huán)境的要求。從實踐中來看，罰款額度較低導致違法效益遠遠大于違法成本。比如對非法占用土地的處罰，原《條例》規(guī)定的罰款額度是每平方米30元以下，有些地方針對部分項目行使自由裁量權，每平方米僅僅罰款一元或者兩元，致使很多建設單位或者個人鋌而走險，非法占用土地甚至是耕地進行建設，一旦違法行為被發(fā)現(xiàn)，即使進行了處罰，但違法者仍能獲得高額回報。可見，20年前確定的罰款額度已起不到震懾違法行為的作用。

為此，《條例》修改過程中，在多個方面大幅提高了違法用地罰款的處罰額度：

一是增加了在臨時使用的土地上修建永久性建筑物的罰款標準，按占用面積處土地復墾費5倍以上10倍以下的罰款。

二是設定買賣或者以其他形式非法轉讓土地違法行為的罰款下限，由原來的“違法所得的50%以下”修改為“違法所得的10%以上50%以下”。

三是調整集體經(jīng)營性建設用地入市的罰款額度，從原來“非法所得的5%以上20%以下”調整為“違法所得的10%以上30%以下”。

四是大幅提高占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的處罰額度，從原來“耕地開墾費的2倍以下”提高到“耕地開墾費的5倍以上10倍以下”，同時明確破壞黑土地等優(yōu)質耕地的，要從重處罰。

五是調整拒不履行土地復墾義務的罰款額度，從原來的“土地復墾費的2倍以下”調整為“土地復墾費的2倍以上5倍以下”，同時，對臨時用地不履行復墾義務的做了特殊規(guī)定。

六是大幅提高違法用地的罰款額度，從原來“每平方米30元以下”提高到“每平方米100元以上1000元以下”。同時，還明確了在國土空間規(guī)劃確定的禁止開墾的范圍內從事土地開發(fā)活動的，按照違法占用土地進行處罰。

七是大幅提高拒不交還土地的罰款額度，從原來“每平方米10元以上30元以下”提高到“每平方米100元以上500元以下”。

增加了違法建筑沒收的相關規(guī)定

按照《土地管理法》規(guī)定，買賣或者以其他形式非法轉讓土地以及非法占用土地的，在處罰方面區(qū)分是否符合土地利用總體規(guī)劃，符合規(guī)劃的，沒收新建建筑物和其他設施，不符合規(guī)劃的，一律責令限期拆除。在責令限期拆除方面，《土地管理法》第八十三條進行了明確規(guī)定，要求建設單位或者個人必須自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，不自行拆除且在法定期限內又不提起行政訴訟的，作出處罰的機關可以申請法院強制執(zhí)行。而在沒收方面，一直沒有明確的規(guī)定，尤其是自然資源主管部門沒收后如何處置的問題，基層反映比較強烈。一方面，由于自然資源主管部門沒有行政強制權，沒收后無法對建筑物內人員和物品進行清退；另一方面，沒收后建筑物及其他設施如何進行移交，移交到哪個部門，也沒有明確規(guī)定，基層實踐也各不相同。

為了有效解決違法建筑的沒收問題，《條例》專門增加規(guī)定：縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收在非法轉讓或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，應當于九十日內交由本級人民政府或者其指定的部門依法管理和處置。

需要特別說明的問題

一是關于法的溯及力問題。由于新條例提高了違法行為的處罰標準，基層工作人員對如何適用新的處罰標準還有疑問。筆者認為，按照《立法法》第九十三條規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往。同時，《行政處罰法》第三十七條也明確了行政處罰“從舊兼從輕”的原則。“從舊兼從輕”原則是行政處罰的基本原則，但也有例外。在實踐中，有的違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，違法行為終了之日法律、法規(guī)、規(guī)章做出了修改或者廢止，此時應當適用新的法律、法規(guī)、規(guī)章。實踐中看，如果違法行為發(fā)生在2021年9月1日前，但當事人未主動消除違法狀態(tài)，違法行為連續(xù)、未終止，延續(xù)到2021年9月1日后，則應該按照新的處罰標準進行處罰。

二是關于自由裁量權問題。《條例》規(guī)定的新的處罰標準區(qū)間較大，如何確定具體的處罰標準，各地還有疑問。根據(jù)《行政處罰法》第十四條的規(guī)定，地方政府規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內作出具體規(guī)定。因此，省級政府應當根據(jù)本行政區(qū)域實際情況，盡快出臺相應的細化標準，指導基層工作實踐。