省司法廳：《江蘇省成品油流通管理辦法》政策解讀

成品油是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要商品，成品油的市場(chǎng)供應(yīng)和經(jīng)營(yíng)秩序直接關(guān)系社會(huì)生產(chǎn)和生活的穩(wěn)定、關(guān)系人民群眾的切身利益。2020年7月，商務(wù)部《成品油市場(chǎng)管理辦法》廢止后，成品油市場(chǎng)管理缺乏直接的法律依據(jù)，導(dǎo)致成品油經(jīng)營(yíng)亂象叢生，違法違規(guī)行為屢禁不止，為了規(guī)范成品油經(jīng)營(yíng)企業(yè)行為，加強(qiáng)成品油流通監(jiān)管，提高成品油市場(chǎng)管理水平，保障成品油行業(yè)健康有序發(fā)展，維護(hù)人民群眾人身財(cái)產(chǎn)安全，根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2020〕13號(hào)）、《商務(wù)部關(guān)于做好石油成品油流通管理“放管服”改革工作的通知》（商運(yùn)函〔2019〕659號(hào)）、《商務(wù)部辦公廳關(guān)于印發(fā)<石油成品油流通行業(yè)管理工作指引>的通知》（商辦消費(fèi)函〔2020〕439號(hào)）等文件精神，在全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深入調(diào)查研究、廣泛聽取各方意見建議的基礎(chǔ)上，經(jīng)過充分研究和論證，《江蘇省成品油流通管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）經(jīng)省政府第95次常務(wù)會(huì)議審議通過，自2022年3月1日起施行。《辦法》有利于提高我省成品油市場(chǎng)管理工作水平，加強(qiáng)成品油行業(yè)監(jiān)管，促進(jìn)成品油行業(yè)有序發(fā)展，保障人民群眾人身財(cái)產(chǎn)安全，具有十分重要的意義。

一、制定背景

（一）制定《辦法》是落實(shí)國(guó)家改革決策部署的需要。2019年8月16日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展流通促進(jìn)商業(yè)消費(fèi)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕42號(hào)），提出“取消石油成品油批發(fā)倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)資格審批，將成品油零售經(jīng)營(yíng)資格審批下放至地級(jí)市人民政府，加強(qiáng)成品油流通事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化安全保障措施落實(shí)”。《商務(wù)部關(guān)于做好石油成品油流通管理“放管服”改革工作的通知》（商運(yùn)函〔2019〕659號(hào)）強(qiáng)調(diào)要求，加強(qiáng)成品油流通市場(chǎng)監(jiān)督管理，規(guī)范成品油經(jīng)營(yíng)行為，維護(hù)成品油市場(chǎng)安全穩(wěn)定，保護(hù)成品油經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。2020年9月13日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2020〕13號(hào)），取消成品油批發(fā)倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)資格審批事項(xiàng)，將成品油零售經(jīng)營(yíng)資格審批事項(xiàng)下放到設(shè)區(qū)的市。成品油流通管理從事前審批許可管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管為主。因此，亟需制定《辦法》落實(shí)國(guó)家關(guān)于成品油流通管理“放管服”改革的要求，把成品油市場(chǎng)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度，確保成品油市場(chǎng)管理有法可依。

（二）制定《辦法》是適應(yīng)成品油流通管理形勢(shì)的需要。近年來(lái)，全省非法經(jīng)營(yíng)成品油呈現(xiàn)蔓延趨勢(shì)，私設(shè)加油罐、非法流動(dòng)加油車、“黑油點(diǎn)”以及銷售非標(biāo)油、走私油、散裝汽油等“打而不絕”，非法經(jīng)營(yíng)成品油案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，給社會(huì)安全穩(wěn)定帶來(lái)極大隱患。但由于整治成品油非法經(jīng)營(yíng)涉及部門多，部門職責(zé)不清晰，難以形成強(qiáng)有力的執(zhí)法合力。因此，需要通過地方立法，建立健全成品油市場(chǎng)管理的體制機(jī)制，明確界定相關(guān)部門職能，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊源頭違法犯罪。

（三）制定《辦法》是規(guī)范企業(yè)成品油經(jīng)營(yíng)的需要。成品油市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)涉及方方面面，市場(chǎng)主體從事成品油經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，不僅僅包括成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)、零售行為，還涉及到危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全審查和經(jīng)營(yíng)許可、稅務(wù)登記、環(huán)境保護(hù)、消防審批、設(shè)施設(shè)備防雷、計(jì)量檢定、企業(yè)投資項(xiàng)目備案、道路平面交叉道口審批、不動(dòng)產(chǎn)登記、用水用電、零售促銷、戶外廣告設(shè)置等方面內(nèi)容。為此，迫切需要加強(qiáng)成品油流通市場(chǎng)監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范成品油流通管理工作，促進(jìn)成品油零售體系有序發(fā)展。

二、制定過程

2020年7月，省商務(wù)廳成立起草小組，啟動(dòng)《辦法》起草工作。根據(jù)國(guó)務(wù)院和商務(wù)部的有關(guān)文件精神，結(jié)合我省成品油流通管理現(xiàn)狀和歷史沿革，就如何加強(qiáng)我省成品油流通管理，赴南京、蘇州、無(wú)錫、常州等地召開專題座談會(huì)，廣泛聽取省有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市成品油主管部門、行業(yè)專家及市場(chǎng)主體的意見建議，起草了《辦法（草案）》，并委托第三方機(jī)構(gòu)開展了立法評(píng)估。2021年2月，《辦法（草案）》向社會(huì)公眾、省有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市成品油主管部門、市場(chǎng)主體等廣泛征求意見，開展專家論證、公平競(jìng)爭(zhēng)審查、合法性審查，對(duì)意見建議進(jìn)行充分研究吸納，經(jīng)過多次修改完善，形成《辦法（草案）》送審稿報(bào)送省政府。

省司法廳收到省政府批轉(zhuǎn)的《江蘇省成品油流通管理辦法（草案）》送審稿后，立即進(jìn)行初步審查，按照立法程序多次向省有關(guān)部門和13個(gè)設(shè)區(qū)的市、3個(gè)省直管縣政府書面征求意見，并通過門戶網(wǎng)站向社會(huì)公開征求意見。9月，省司法廳會(huì)同省商務(wù)廳赴南京、鎮(zhèn)江開展立法調(diào)研，通過召開座談會(huì)聽取基層部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)的意見和建議，并進(jìn)行實(shí)地考察論證。10月，召開座談會(huì)就部門職責(zé)等問題與省相關(guān)部門進(jìn)行專題協(xié)調(diào)。期間，還就涉及成品油零售許可、法律責(zé)任等內(nèi)容的合法性及合理性進(jìn)行了專家論證。11月，召開廳最后一次立法協(xié)調(diào)會(huì)，就有關(guān)問題進(jìn)一步研究討論。經(jīng)過反復(fù)研究、修改，形成《辦法（草案）》報(bào)送省政府常務(wù)會(huì)議審議。

《辦法》制定過程中，重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：一是明確監(jiān)管職責(zé)，構(gòu)建政府、部門、行業(yè)共治責(zé)任體系。貫徹國(guó)家“放管服”改革要求，落實(shí)國(guó)家取消和下放行政許可決定精神，明確各級(jí)政府和有關(guān)部門的職責(zé)，建立健全監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。二是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力解決當(dāng)前成品油管理中的突出問題。針對(duì)當(dāng)前成品油流通領(lǐng)域違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)亂象，用足規(guī)章立法權(quán)限，明確成品油零售網(wǎng)點(diǎn)布局要求和確認(rèn)機(jī)制，細(xì)化成品油零售許可條件和程序，建立成品油批發(fā)和倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)者信息公布制度，規(guī)范成品油經(jīng)營(yíng)行為，推動(dòng)建立規(guī)范有序的市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境。三是強(qiáng)化執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)形成監(jiān)管合力。建立信用分級(jí)分類管理、跨部門聯(lián)合監(jiān)管、案件線索移送以及部門之間、部門與經(jīng)營(yíng)者之間信息共享機(jī)制，加強(qiáng)部門協(xié)作，形成監(jiān)管合力。

三、主要內(nèi)容

《辦法》共7章48條，主要內(nèi)容如下：

（一）完善成品油流通管理工作機(jī)制。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2020〕13號(hào)）、《石油成品油流通行業(yè)管理工作指引》，結(jié)合我省實(shí)際，《辦法》進(jìn)一步細(xì)化明確了成品油流通管理的工作機(jī)制。一是確立了基本原則。強(qiáng)調(diào)成品油流通管理工作遵循依法管理、保障供給、安全發(fā)展、公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。成品油流通工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民生導(dǎo)向,發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，科學(xué)規(guī)劃布局，提升管理和服務(wù)水平，增強(qiáng)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)力，滿足人民群眾成品油消費(fèi)需求，推進(jìn)成品油流通行業(yè)規(guī)范有序高質(zhì)量發(fā)展。二是完善了管理體制。明確了政府領(lǐng)導(dǎo)成品油流通管理工作，商務(wù)部門負(fù)責(zé)成品油流通管理工作，各相關(guān)部門按照各自職責(zé)做好成品油流通監(jiān)管工作。三是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用。支持行業(yè)協(xié)會(huì)參與法規(guī)規(guī)章、政策標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展規(guī)劃的制定工作，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在權(quán)益保護(hù)、糾紛處理、行業(yè)自律等方面的作用。

（二）加強(qiáng)成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)市場(chǎng)監(jiān)管。《辦法》專設(shè)一章規(guī)定了成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)規(guī)范和監(jiān)管機(jī)制。一是規(guī)范成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)行為。規(guī)定從事成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求，取得相關(guān)資質(zhì)或者通過相關(guān)驗(yàn)收方可開展經(jīng)營(yíng)。成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，確保成品油存儲(chǔ)和運(yùn)輸設(shè)施符合安全生產(chǎn)管理要求。二是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。明確政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理，根據(jù)需要可以采取提高抽查比例和頻次、列為重點(diǎn)監(jiān)督管理對(duì)象等方式加強(qiáng)對(duì)成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事中事后監(jiān)管。三是建立信息公布制度。要求省商務(wù)部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門建立成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)者信息公布制度，及時(shí)向社會(huì)公布批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)者信息。市場(chǎng)主體登記部門和商務(wù)部門應(yīng)當(dāng)互相推送成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)的企業(yè)信息，在行業(yè)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)不屬于本部門監(jiān)管職責(zé)的信息及時(shí)推送有關(guān)部門。

（三）細(xì)化成品油零售經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)。《辦法》明確了成品油零售網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置條件，進(jìn)一步優(yōu)化了申報(bào)和審批程序，并規(guī)定能夠通過信息共享獲得的材料，在辦理相關(guān)行政許可和實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)，不得要求重復(fù)提供。一是細(xì)化了規(guī)劃建設(shè)要求。規(guī)定市商務(wù)部門應(yīng)當(dāng)編制成品油零售體系發(fā)展規(guī)劃，明確了零售網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合的要求以及網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量和位置的確認(rèn)程序，明確了商務(wù)部門在零售網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)過程中的指導(dǎo)和服務(wù)職責(zé)。二是細(xì)化了成品油零售經(jīng)營(yíng)資格的申領(lǐng)條件和程序。規(guī)定了申請(qǐng)成品油零售經(jīng)營(yíng)資格應(yīng)當(dāng)具備的條件、申領(lǐng)程序和應(yīng)當(dāng)提供的材料，明確了零售許可證應(yīng)當(dāng)記載的信息以及換發(fā)零售許可證的時(shí)限。三是細(xì)化了信息變更、暫停經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)的有關(guān)要求。規(guī)定了需要變更記載信息的申請(qǐng)程序和要求；零售網(wǎng)點(diǎn)暫停經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)定，并將零售許可證交由商務(wù)部門暫存；零售網(wǎng)點(diǎn)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)重新申領(lǐng)零售許可證。

（四）規(guī)范成品油市場(chǎng)秩序。為了規(guī)范成品油企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，保障安全穩(wěn)定的生產(chǎn)環(huán)境，《辦法》規(guī)定了以下內(nèi)容：一是成品油經(jīng)營(yíng)規(guī)范。要求成品油零售、批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，執(zhí)行保障安全生產(chǎn)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立完善經(jīng)營(yíng)、質(zhì)量、安全、環(huán)境保護(hù)和臺(tái)賬管理制度。零售經(jīng)營(yíng)者定期向商務(wù)部門報(bào)送基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等相關(guān)信息。二是成品油經(jīng)營(yíng)禁止性行為。列出了十二類成品油經(jīng)營(yíng)者禁止性行為，并指引和規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。三是年度監(jiān)督檢查制度。規(guī)定成品油零售經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)接受市商務(wù)部門的年度經(jīng)營(yíng)情況檢查并提交相關(guān)材料，未參加年度監(jiān)督檢查或者年度監(jiān)督檢查不合格的，市商務(wù)部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期整改。

（五）完善成品油流通監(jiān)管機(jī)制。成品油流通市場(chǎng)需要各相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)作，綜合監(jiān)管，聯(lián)合執(zhí)法。為此，《辦法》建立健全了成品油市場(chǎng)管理的體制機(jī)制，明確界定相關(guān)部門職能，形成合力，打擊成品油違法違規(guī)行為。一是建立部門協(xié)同、信息共享機(jī)制。明確縣級(jí)以上地方人民政府健全成品油流通管理體制，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管和案件線索移送處理機(jī)制，統(tǒng)籌行政執(zhí)法資源，加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管，提升監(jiān)管效果。商務(wù)部門應(yīng)當(dāng)與各相關(guān)部門建立許可、備案、驗(yàn)收、處罰等信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制，提高監(jiān)管效能。二是建立信用管理和投訴舉報(bào)制度。規(guī)定商務(wù)部門會(huì)同相關(guān)部門建立健全成品油經(jīng)營(yíng)信用管理制度，將成品油經(jīng)營(yíng)者納入信用管理范圍，建立成品油零售安全、環(huán)保、經(jīng)營(yíng)等方面的綜合評(píng)價(jià)體系，推行信用承諾制度、信用分級(jí)分類管理，依據(jù)經(jīng)營(yíng)者信用狀況，在監(jiān)管方式、抽查比例和頻次等方面實(shí)行差異化監(jiān)管。任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)成品油經(jīng)營(yíng)活動(dòng)違法違規(guī)行為進(jìn)行投訴舉報(bào)。有關(guān)部門接到投訴舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法依規(guī)核查處理，屬于其他部門職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交處理。三是支持連鎖化規(guī)模化發(fā)展。支持引導(dǎo)小型、散布加油站、加油點(diǎn)通過特許加盟、租賃經(jīng)營(yíng)等方式與大型企業(yè)合作，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一油品配送、統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一服務(wù)質(zhì)量。

（六）強(qiáng)化監(jiān)管手段和措施。《辦法》對(duì)確有必要設(shè)定行政處罰的違法行為，在《行政處罰法》規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，明確了相應(yīng)的處罰主體、處罰種類和處罰幅度。行政機(jī)關(guān)及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分或者處理。對(duì)成品油經(jīng)營(yíng)者違反本《辦法》相關(guān)規(guī)定的相關(guān)行為，設(shè)定了警告、通報(bào)批評(píng)或者罰款的行政處罰。成品油零售經(jīng)營(yíng)者不參加年度監(jiān)督檢查或者年度監(jiān)督檢查不合格拒不整改，以及不符合本辦法規(guī)定在零售網(wǎng)點(diǎn)外提供成品油的，由商務(wù)部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)予以處罰。