《江蘇省超過(guò)法定退休年齡人員和實(shí)習(xí)生參加工傷保險(xiǎn)辦法》政策解讀

一、關(guān)于起草《辦法》的背景和意義

自 2004 年《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）頒布至今，我省工傷保險(xiǎn)逐步覆蓋機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、 民辦非企業(yè)單位等組織和有雇工的個(gè)體工商戶。十六年間，我省工傷參保人數(shù)自480 萬(wàn)人增長(zhǎng)到2090萬(wàn)人，但是，對(duì)照當(dāng)前新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展要求，現(xiàn)行制度尚未達(dá)到十九大報(bào)告提出的“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”要求。主要豁口是兩類人群，主要困難是：一方面，非典型的勞動(dòng)關(guān)系導(dǎo)致用人單位無(wú)法為兩類人群參加工傷保險(xiǎn)，但司法實(shí)踐中往往判決由用人單位承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任；另一方面，兩類人群職業(yè)傷害保護(hù)的商業(yè)保費(fèi)高昂，遠(yuǎn)超適齡青壯年保費(fèi)的2倍，是職工工傷保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)倍。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全省每年有近60萬(wàn)全日制職業(yè)學(xué)校學(xué)生參加頂崗實(shí)習(xí)， 有近600萬(wàn)超齡人員繼續(xù)就業(yè)，兩類人群由于制度原因始終未能參加工傷保險(xiǎn)，缺保障、難維權(quán)的現(xiàn)象也一直存在。

除現(xiàn)實(shí)迫切需要外，國(guó)家、省對(duì)此兩類人群的職業(yè)傷害保障保護(hù)也做出了明確要求：2019 年，人社部工傷司發(fā)文鼓勵(lì)各地結(jié)合自身工作實(shí)際開(kāi)展兩類人群工傷參保工作；2020年，惠建林副省長(zhǎng)也在《關(guān)于報(bào)送就業(yè)和收入分配領(lǐng)域突出民生問(wèn)題清單的報(bào)告》中批示：請(qǐng)人社廳按省委省政府研究決策抓好落實(shí)，對(duì)已經(jīng)明確事項(xiàng)會(huì)同有關(guān)部門抓緊推進(jìn)，其中就涉及到兩類人群的職業(yè)傷害保障問(wèn)題；近年來(lái)，各級(jí)人大、政協(xié)會(huì)議也多次收到相關(guān)建議、提案。

二、《辦法》的制定原則

由于工傷事故具有偶發(fā)性，參保人數(shù)越多，工傷保險(xiǎn)費(fèi)越低。 2020年，全省工傷保險(xiǎn)月平繳費(fèi)不到30 元/人，工傷保險(xiǎn)基金支付的一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)已接近85萬(wàn)元。各類用工主體對(duì)單獨(dú)參加工傷保險(xiǎn)的呼聲較高，考慮到工傷保險(xiǎn)制度延續(xù)性、公平性和工傷保險(xiǎn)基金的安全性，我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)上遵循了以下三個(gè)原則。

（一）扶持性原則。經(jīng)過(guò)比較分析，考慮到兩類人群屬于保障缺失、工傷風(fēng)險(xiǎn)較大的群體，且絕大部分在小微企業(yè)或微利行業(yè)從業(yè)，出臺(tái)《辦法》既填補(bǔ)了制度覆蓋空白，也有利于扶持中小微企業(yè)和微利行業(yè)。

（二）公平性原則。由于兩類人群不能參加養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)， 在實(shí)地調(diào)研中，部分地區(qū)建議通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)予以兩類人群保障， 并應(yīng)與工傷保險(xiǎn)存在一定的制度差別。考慮社會(huì)保險(xiǎn)制度的本質(zhì)，且商業(yè)保險(xiǎn)存在不可持續(xù)、保障不足的問(wèn)題，經(jīng)研究，我們認(rèn)為將兩類人群納入工傷保險(xiǎn)，且在參保方式、繳費(fèi)費(fèi)率、費(fèi)用來(lái)源、認(rèn)定（視同）、待遇項(xiàng)目和保障水平與《條例》和《江蘇省實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）一致，才是回應(yīng)民生關(guān)切、解決根本問(wèn)題的路徑。考慮到浙江各地在出臺(tái)相關(guān)政策的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、操作辦法各不相同，根據(jù)江蘇省政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于江蘇省工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)施意見(jiàn)》要求，決定通過(guò)省級(jí)層面出臺(tái)《辦法》，實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)一，確保全省兩類人群和用人單位早日享受這一惠民政策。

（三）倡導(dǎo)性原則。規(guī)范性文件的制定主體、依據(jù)必須充分、 合法。由于兩類人群不在《條例》覆蓋范圍，沒(méi)有上位法支持強(qiáng)制參保，基于此，《辦法》定位于倡導(dǎo)性文件，通過(guò)扶持性政策的出臺(tái)，鼓勵(lì)用人單位參加工傷保險(xiǎn)分散其用工風(fēng)險(xiǎn)，借此給予兩類人群更好更高的工傷保障。同時(shí)，為進(jìn)一步減證便民、優(yōu)化服務(wù)，適應(yīng)兩類人群的流動(dòng)性，根據(jù)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》工作要求，對(duì)兩類人群參加工傷保險(xiǎn)必需的3項(xiàng)材料采用告知承諾制辦理。在繳費(fèi)方式上，分別采取了按月繳費(fèi)和一次性繳費(fèi)的方式，進(jìn)一步方便用人單位辦理參保繳費(fèi)手續(xù)。

三、《辦法》的主要內(nèi)容及需要說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題

《辦法》共有十九條，涉及六個(gè)方面的規(guī)定，與《條例》和《實(shí)施辦法》構(gòu)架設(shè)計(jì)相一致。其中有兩個(gè)問(wèn)題需要做如下說(shuō)明。

（一）關(guān)于經(jīng)辦能力的考慮。以前兩類人群不能參保，不由 工傷保險(xiǎn)基金給付待遇，部分用人單位越過(guò)法定工傷保險(xiǎn)認(rèn)定程序，直接與受傷害人員協(xié)商解決。《辦法》的出臺(tái)，給用人單位為兩類人群參加工傷保險(xiǎn)打開(kāi)了通道，也給人社業(yè)務(wù)經(jīng)辦帶來(lái)了新的工作量，甚至可能帶來(lái)復(fù)議訴訟和基金防控風(fēng)險(xiǎn)。這給很多以前與醫(yī)保合署辦公的部門又帶來(lái)了一次大考。經(jīng)反復(fù)溝通和統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，各地均表示要對(duì)標(biāo)群眾工作和改革攻堅(jiān)的能力，堅(jiān)持民生為本，眾志成城、克服困難，主動(dòng)推進(jìn)全省工傷保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）關(guān)于 1-4 級(jí)實(shí)習(xí)生工傷保險(xiǎn)待遇的說(shuō)明。《條例》規(guī)定，工傷職工被鑒定為一至四級(jí)的，保留勞動(dòng)關(guān)系，退出工作崗位，由用人單位和職工繳納基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，用以保障工傷職工后續(xù)的養(yǎng)老、醫(yī)療待遇。以前，重度殘疾的實(shí)習(xí)生的養(yǎng)老、醫(yī)療待遇沒(méi)有長(zhǎng)期保障；以后，一旦實(shí)習(xí)生因工致殘為 1-4 級(jí)，將由工傷保險(xiǎn)基金承擔(dān)其后續(xù)工傷醫(yī)療、傷殘津貼（可替代養(yǎng)老保險(xiǎn)作用）等費(fèi)用。此外，1-4 級(jí)實(shí)習(xí)生依舊可以通過(guò)參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)解決其醫(yī)療保障問(wèn)題；符合民政救助資格的，還可以享受民政補(bǔ)貼。