省交通運(yùn)輸廳：《省政府關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)鐵路發(fā)展的意見》政策解讀

經(jīng)省政府第82次常務(wù)會議研究，《省政府關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)鐵路發(fā)展的意見》于2021年5月29日正式出臺。這是一份截至目前系統(tǒng)性、前瞻性、政策性最為完整、“十四五”全國范圍內(nèi)出臺最早的省級鐵路政策性文件，這也是一份構(gòu)建“軌道上的江蘇”的綱領(lǐng)性文件。

制訂背景

1、國家層面出臺的交通和鐵路方面新規(guī)劃新政策，是制定《意見》的重要遵循。黨中央、國務(wù)院高度重視交通和鐵路的先行發(fā)展，先后印發(fā)了《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》（2021-2050）；國務(wù)院辦公廳先后轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委等部委《關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見》；國家鐵路集團(tuán)出臺了《新時(shí)代交通強(qiáng)國鐵路先行規(guī)劃綱要》。

2、江蘇鐵路“十三五”發(fā)展實(shí)踐，是制定《意見》的基礎(chǔ)條件。“十三五”，是我省鐵路建設(shè)發(fā)展史上投資規(guī)模最大、建成開通項(xiàng)目最多、發(fā)展成效最好、人民群眾獲得感最強(qiáng)的5年，累計(jì)完成鐵路投資2237億元，是“十二五”的3.15倍，全省鐵路建成總里程達(dá)到4204公里，其中高鐵2215公里，鐵路里程比“十二五”末增加了超過5成，高鐵里程更是增長了158%，江蘇高鐵里程排名由“十二五”末的全國第14名一躍進(jìn)入全國前三，初步形成“軌道上的江蘇”主骨架。

3、“強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)和“爭當(dāng)表率、爭當(dāng)示范、走在前列”對鐵路的需求，是制定《意見》的目標(biāo)引領(lǐng)。鐵路是國民經(jīng)濟(jì)大動脈和重大民生工程，是服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局、支撐高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)初步規(guī)劃，“十四五”鐵路建設(shè)任務(wù)多集中在以我省為主建設(shè)的城際鐵路項(xiàng)目上，呈現(xiàn)出鮮明的層次多、項(xiàng)目多、投資大、任務(wù)重的特點(diǎn)，現(xiàn)有的資金投入、資源供給及前期工作、建設(shè)、運(yùn)營等體制機(jī)制等已不能適應(yīng)新階段的發(fā)展需求，亟需出臺新的政策。

主要內(nèi)容

新一輪鐵路發(fā)展的《意見》，共22條。其中，總體要求和主要目標(biāo)，2條；重點(diǎn)任務(wù)，7條；保障措施，10條；組織領(lǐng)導(dǎo)，3條。明確我省鐵路發(fā)展的目標(biāo)體系、重點(diǎn)任務(wù)、工作機(jī)制和配套政策。

總體目標(biāo)

全力打造“一流設(shè)施、一流技術(shù)、一流管理、一流服務(wù)”和“人民滿意、保障有力、安全高效、走在前列”的現(xiàn)代化鐵路強(qiáng)省。

圍繞總體目標(biāo)，《意見》提出分兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)。

第一個(gè)階段：到2025年，基本建成“軌道上的江蘇”。 

①高鐵覆蓋所有設(shè)區(qū)市和90%縣級以上節(jié)點(diǎn)；

②實(shí)現(xiàn)省會南京與各設(shè)區(qū)市1.5小時(shí)通達(dá)、與長三角中心城市1小時(shí)通達(dá)；

③基本實(shí)現(xiàn)各設(shè)區(qū)市間2.5小時(shí)通達(dá)、各設(shè)區(qū)市與長三角中心區(qū)城市間3小時(shí)通達(dá)；

④寧鎮(zhèn)揚(yáng)、蘇錫常、滬蘇通率先形成1小時(shí)“軌道交通圈”；

⑤鐵路貨運(yùn)體系基本形成。

第二個(gè)階段：到2035年，全面建成“軌道上的江蘇”。

①全面建成由高鐵干線、城際鐵路、都市圈市域（郊）鐵路和貨運(yùn)鐵路等組成的“省域成網(wǎng)、擁江成環(huán)、外暢內(nèi)密、功能互補(bǔ)、多網(wǎng)互聯(lián)、站城融合、港（園）場協(xié)同”的多層次現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)絡(luò)；

②形成人悅其行、貨優(yōu)其流、分工合理、安全高效的鐵路客貨運(yùn)體系；

③實(shí)現(xiàn)95%縣級以上節(jié)點(diǎn)高鐵通達(dá)，其中50萬以上人口城市（縣）高鐵全覆蓋。

重點(diǎn)任務(wù)

《意見》用“7個(gè)高”體系性地明確了今后一段時(shí)期特別是“十四五”全省鐵路建設(shè)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)。

高水平建設(shè)客運(yùn)干線網(wǎng)，推動形成以國家“八縱八橫”在我省的“兩縱兩橫”高鐵網(wǎng)骨干，以區(qū)域城際鐵路為延伸拓展，以省會南京為核心，以蘇州、南通、徐州、連云港為三極的“六縱六橫一核三極”干線鐵路網(wǎng)絡(luò)。

解釋1：【“六縱六橫”，“六縱”：包括沿海通道、京寧（杭）通道、中部通道、魯蘇皖贛通道、鹽杭通道以及合新通道。“六橫”：包括陸橋通道、沿江通道、滬寧通道、沿淮通道、徐鹽通道（上海至太原通道）以及滬蘇浙皖通道。】

解釋2：【“一核三極”，充分發(fā)揮南京區(qū)域性航運(yùn)中心和國際貨郵核心城市、徐州國際陸港、連云港國際樞紐海港、蘇州國際鐵路樞紐及南通通州灣集裝箱新出海口的優(yōu)勢，構(gòu)建以南京為核心，蘇通、徐州、連云港為三極的“一核三極”鐵路國際物流格局。】

高質(zhì)量補(bǔ)齊城際和市域（郊）短板，逐步形成以服務(wù)長三角中心區(qū)、揚(yáng)子江城市群為主要目標(biāo)的“區(qū)域一體、銜接順暢、站城融合”的城際鐵路網(wǎng)絡(luò)和“功能匹配、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、便捷高效”的市域（郊）鐵路網(wǎng)絡(luò)。

高標(biāo)準(zhǔn)打造綜合客運(yùn)樞紐，著眼于實(shí)現(xiàn)多網(wǎng)絡(luò)銜接、零距離換乘，加快構(gòu)建和完善具有區(qū)域集散特色的綜合客運(yùn)樞紐；推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)劃、同步建設(shè)和一體運(yùn)營；推動單一交通樞紐提升為城市綜合體。

高效能構(gòu)建貨運(yùn)體系，完善提升由貨運(yùn)通道、鐵路專支線、貨運(yùn)樞紐、物流場站等共同組成的鐵路貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)；提升全國性、區(qū)域性鐵路物流節(jié)點(diǎn)和物流基地的貨運(yùn)樞紐功能，推動貨運(yùn)樞紐向現(xiàn)代綜合物流樞紐轉(zhuǎn)型。

高起點(diǎn)探索自主運(yùn)營，積極支持以國家鐵路運(yùn)輸企業(yè)為主、運(yùn)營我省境內(nèi)的國家干線鐵路和接入國家干線網(wǎng)的區(qū)域城際鐵路；推動形成城市群城際鐵路的自主運(yùn)營體系和貨運(yùn)“最后一公里”的總體運(yùn)營體系，逐步構(gòu)建起南京都市圈、蘇錫常都市圈和溝通長江南北、覆蓋揚(yáng)子江城市群的“擁江環(huán)湖”自主運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)。

高品質(zhì)鑄就美麗高鐵，推動形成以新建鐵路和鐵路樞紐為主體的綠色生態(tài)長廊、文化展示走廊、安全運(yùn)輸通道、經(jīng)濟(jì)發(fā)展裙帶和城市現(xiàn)代地標(biāo)。

高效率帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)高鐵沿線布局特色產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展；進(jìn)一步發(fā)展壯大軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)，拓展延伸軌道交通產(chǎn)業(yè)鏈；鼓勵(lì)我省鐵路建設(shè)優(yōu)先采購本土裝備、信息通信、國產(chǎn)自控軟件等產(chǎn)品。

保障措施

為適應(yīng)新階段的鐵路發(fā)展要求，重點(diǎn)研究建立或完善了規(guī)劃引領(lǐng)、前期工作、建設(shè)管理、投融資、資源保障、綜合開發(fā)等多項(xiàng)機(jī)制，很多措施和政策在全國范圍內(nèi)是相對率先的。主要從十個(gè)方面進(jìn)行保障：

1、加強(qiáng)規(guī)劃科學(xué)統(tǒng)籌

科學(xué)編制“十四五”鐵路發(fā)展及中長期路網(wǎng)布局等各類鐵路規(guī)劃；深化研究各設(shè)區(qū)市鐵路樞紐總圖規(guī)劃和都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃；做好鐵路規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接融合；超前謀劃并預(yù)留超高速軌道交通通道。

2、凝聚前期工作合力

干線鐵路項(xiàng)目：省市共同開展；跨越2個(gè)及以上設(shè)區(qū)市的城際鐵路項(xiàng)目：省牽頭，市配合開展；只有1個(gè)設(shè)區(qū)市境內(nèi)的城際鐵路項(xiàng)目、所有的都市圈市域（郊）項(xiàng)目：省指導(dǎo)協(xié)調(diào)，市具體承擔(dān)。

3、規(guī)范征地拆遷工作

沿線市、縣（市、區(qū)）人民政府要切實(shí)履行鐵路建設(shè)征地拆遷主體責(zé)任，認(rèn)真組織實(shí)施土地征收、房屋征收（拆遷）、補(bǔ)償安置等；嚴(yán)格控制鐵路項(xiàng)目征地拆遷范圍及費(fèi)用。

4、優(yōu)化建設(shè)管理模式

明確鐵路項(xiàng)目的建設(shè)主體責(zé)任，以省為主導(dǎo)的項(xiàng)目由省組織建設(shè)實(shí)施，以市、縣（市、區(qū)）為主導(dǎo)的項(xiàng)目由項(xiàng)目所在地負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施；加快建立鐵路建設(shè)管理體系與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；構(gòu)建以信用體系為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。

5、提升運(yùn)輸服務(wù)水平

加快構(gòu)建高效、集約和規(guī)模化、專業(yè)化的鐵路運(yùn)輸體系；加強(qiáng)與路地溝通協(xié)調(diào)，信息互通共享；優(yōu)化我省境內(nèi)鐵路的運(yùn)輸組織和列車開行方案。

6、完善省市共擔(dān)機(jī)制

路、省共建的國家干線鐵路項(xiàng)目和我省主導(dǎo)建設(shè)的區(qū)域城際鐵路項(xiàng)目，省方資本金的省市出資比例為：蘇南地區(qū)5︰5，蘇中地區(qū)6︰4，蘇北地區(qū)7︰3；城市群城際鐵路項(xiàng)目，以所在設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）出資為主，省級原則上按資本金的30%出資；都市圈市域（郊）鐵路項(xiàng)目，由所在設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）負(fù)責(zé)；納入國家規(guī)劃且具有公共屬性的鐵路專支線項(xiàng)目，以所在設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）投入為主，省級原則上按照總資本金扣除征地拆遷費(fèi)用后的30%出資。

7、拓展資金籌集渠道

積極爭取中央預(yù)算資金；加快研究制定我省主導(dǎo)建設(shè)鐵路項(xiàng)目運(yùn)營虧損補(bǔ)貼的政策；研究土地出讓收益支持都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)等政策；支持符合國家相關(guān)要求的鐵路項(xiàng)目開展不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)等。

解釋３：【不動產(chǎn)投資信托基金（REITs），指基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金（以下簡稱基礎(chǔ)設(shè)施REITs）是指依法向社會投資者公開募集資金形成基金財(cái)產(chǎn)，通過基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券等特殊目的載體持有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由基金管理人等主動管理運(yùn)營上述基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并將產(chǎn)生的絕大部分收益分配給投資者的標(biāo)準(zhǔn)化金融產(chǎn)品。】

8、推進(jìn)土地綜合開發(fā)

省級鐵路項(xiàng)目投資主體與沿線市、縣（市、區(qū)）共同組建綜合開發(fā)公司，市場化方式開展鐵路沿線土地綜合開發(fā)；探索推進(jìn)車站建設(shè)與城市融合發(fā)展，集約化、集成化開發(fā)站場核心區(qū)和關(guān)聯(lián)區(qū)；探索車站上蓋及地下物業(yè)開發(fā)并落實(shí)分層確權(quán)；開展新建車站站城融合試點(diǎn)。

9、強(qiáng)化資源要素保障

對列入國家和省重大項(xiàng)目清單的鐵路項(xiàng)目及綜合開發(fā)項(xiàng)目所需用地、用林計(jì)劃，由省相關(guān)主管部門安排保障；所需規(guī)劃空間，應(yīng)在國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌布局安排；所需耕地（林地、公益林）占補(bǔ)平衡和基本農(nóng)田補(bǔ)劃等指標(biāo)由各地人民政府及各級相關(guān)部門積極保障，不足部分可通過市場化交易等方式獲得；提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)資源保障能力；協(xié)同做好防洪影響評價(jià)工作。

10、健全法規(guī)制度體系

探索推進(jìn)地方鐵路整體立法，完善地方鐵路依法治理體系；加快出臺《江蘇省鐵路安全管理?xiàng)l例》。

組織領(lǐng)導(dǎo)

持續(xù)完善工作機(jī)制

發(fā)揮省鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組這一議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用，進(jìn)一步明晰和優(yōu)化了省政府定期會辦、省鐵路辦牽頭抓總、省發(fā)改委主抓鐵路規(guī)劃和項(xiàng)目審批、省鐵路集團(tuán)作為市場主體、省有關(guān)部門合力推動、地方政府全力以赴的組織保障體系。

有序強(qiáng)化對外協(xié)調(diào)

與國家有關(guān)部委的協(xié)調(diào)，原則上由省有關(guān)部門對口銜接，各設(shè)區(qū)市在省有關(guān)部門指導(dǎo)下做好配合工作；與國家鐵路集團(tuán)的對接協(xié)調(diào)，涉及政府職能的事項(xiàng)由省鐵路辦牽頭協(xié)調(diào)，涉及企業(yè)行為的事項(xiàng)由省鐵路集團(tuán)負(fù)責(zé)對接；與相鄰省（市）的協(xié)調(diào)，在省鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由省發(fā)展改革委、省鐵路辦負(fù)責(zé)牽頭推進(jìn)。

全面加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

廣泛宣傳鐵路的社會屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和公共服務(wù)屬性。主動順應(yīng)群眾對高鐵出行“最關(guān)切、最迫切”的新需求，引導(dǎo)廣大人民群眾和社會各界對鐵路項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、站場設(shè)置的合理期待。