專家解讀《地下水管理?xiàng)l例》李原園：健全地下水管理制度體系開創(chuàng)地下水管理保護(hù)新局面

水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院副院長、正高級(jí)工程師 李原園

　　《地下水管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）已于近日頒布，這是水法治建設(shè)的又一里程碑，更是地下水管理工作的一件大事。《條例》貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于地下水工作的戰(zhàn)略部署，是保障水安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措。《條例》總結(jié)近年來地下水管理工作的成果和進(jìn)展，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、突出保護(hù)優(yōu)先，建立了一系列符合水資源管理工作實(shí)際、有效維護(hù)地下水系統(tǒng)健康的創(chuàng)新性制度。《條例》的出臺(tái)，將推動(dòng)依法治水邁上新臺(tái)階，開創(chuàng)地下水管理保護(hù)新局面。

　　一、完善和明確了管理機(jī)制與責(zé)任體系

　　針對(duì)地下水管理工作涉及部門較多的情況，《條例》建立地下水統(tǒng)一管理與分級(jí)管理機(jī)制，進(jìn)一步明晰地下水管理責(zé)任。一是規(guī)定地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的地下水管理負(fù)責(zé)，明確具體的地下水管理保護(hù)責(zé)任，要求維持地下水合理水位，保護(hù)地下水水質(zhì)。二是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和部門“三定”規(guī)定，規(guī)定了有關(guān)部門的工作職責(zé)。三是明確地下水開發(fā)利用主體承擔(dān)地下水取水工程管理、節(jié)約保護(hù)和防止污染等方面責(zé)任。四是明確了國務(wù)院對(duì)省、自治區(qū)、直轄市地下水管理保護(hù)情況實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，并針對(duì)地下水違法行為，對(duì)政府、部門和開發(fā)利用主體規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。

　　二、建立了保護(hù)優(yōu)先制度體系

　　結(jié)合地下水更新循環(huán)速度慢、破壞后不易修復(fù)等特點(diǎn)，《條例》建立了地下水保護(hù)優(yōu)先制度體系。一是強(qiáng)化用水過程的節(jié)約要求。要求取用地下水的單位和個(gè)人遵守取水總量控制和定額管理要求，使用先進(jìn)節(jié)約用水技術(shù)、工藝和設(shè)備；要求縣級(jí)以上地方人民政府組織發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)用水效率。二是細(xì)化地下水涵養(yǎng)和保護(hù)措施。要求建設(shè)單位和個(gè)人采取措施，防止地下工程建設(shè)對(duì)地下水造成重大不利影響；明確除特殊情形外，禁止開采難以更新的地下水；要求城鄉(xiāng)建設(shè)和河湖整治統(tǒng)籌地下水水源涵養(yǎng)和回補(bǔ)需要，加強(qiáng)水體自然形態(tài)保護(hù)和修復(fù)；要求重要泉域明確保護(hù)范圍和措施。三是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。明確地下水有償使用標(biāo)準(zhǔn)確定原則，并要求地下水取水工程安裝計(jì)量設(shè)施。

　　三、設(shè)定了目標(biāo)管控制度體系

　　結(jié)合我國地下水開發(fā)利用實(shí)際，《條例》從水量、水位兩個(gè)方面嚴(yán)格管控開采地下水，并從年度取水計(jì)劃、地下水儲(chǔ)備等方面提出要求。一是實(shí)行地下水取水總量控制與水位控制“雙控”制度。國務(wù)院水行政主管部門會(huì)同自然資源主管部門制定并下達(dá)各省、自治區(qū)、直轄市地下水取水總量控制指標(biāo)，省級(jí)人民政府水行政主管部門擬定本行政區(qū)域內(nèi)縣級(jí)以上行政區(qū)域的地下水取水總量控制指標(biāo)和水位控制指標(biāo)，縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)“雙控”指標(biāo)確定地下水取水工程布局。二是實(shí)行地下水年度取水計(jì)劃管理。縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門制定地下水年度取水計(jì)劃，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的年度取用地下水實(shí)行總量控制。三是建立地下水儲(chǔ)備制度，縣級(jí)以上地方人民政府制定動(dòng)用儲(chǔ)備預(yù)案，結(jié)合用水需求和水資源條件，明確地下水儲(chǔ)備量，發(fā)揮地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備功能。

　　四、健全了科學(xué)技術(shù)支撐體系

　　考慮到地下水的隱蔽性與復(fù)雜性，根據(jù)地下水管理與超采治理工作需要，《條例》健全了地下水科學(xué)技術(shù)支撐體系。一是明確國家定期組織開展地下水狀況調(diào)查評(píng)價(jià)，包括地下水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、地下水污染調(diào)查評(píng)價(jià)和水文地質(zhì)勘查評(píng)價(jià)等內(nèi)容，為地下水規(guī)劃編制、治理與管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。二是明確國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃編制，以及重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)論證，確保與當(dāng)?shù)氐叵滤Y源條件和地下水保護(hù)要求相適應(yīng)。三是根據(jù)地下水特點(diǎn)以及更新的難易程度，將地下水進(jìn)行分層分類分區(qū)管理，包括對(duì)可更新的淺層地下水和深層承壓水，超采區(qū)、禁限采區(qū)內(nèi)地下水，以及地?zé)崴⑷颍槍?duì)性地提出管理規(guī)定。四是明確國家支持地下水先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的研究、推廣和應(yīng)用。

　　五、提出了全過程管控措施體系

　　從地下水循環(huán)全過程出發(fā)，《條例》制定了地下水管控系統(tǒng)治理措施體系。一是針對(duì)地下水補(bǔ)給、徑流、排泄循環(huán)全過程，提出了管控措施。明確縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地下水水源補(bǔ)給保護(hù)，充分利用自然條件補(bǔ)充地下水，有效涵養(yǎng)地下水水源；要求建設(shè)單位和個(gè)人采取措施防止地下工程建設(shè)對(duì)地下水造成重大不利影響。二是嚴(yán)格地下水用途監(jiān)管。禁止水資源緊缺、生態(tài)脆弱地區(qū)新建、改建、擴(kuò)建高耗水項(xiàng)目，禁止違反法律、法規(guī)的規(guī)定開墾種植而取用地下水，禁止除應(yīng)急供水取水、無替代水源地區(qū)的居民生活用水、為監(jiān)測(cè)等少量取水等情形外，開采難以更新的地下水。三是針對(duì)我國部分地區(qū)地下水面臨的超采、污染問題，進(jìn)一步健全治理與防治措施體系。針對(duì)地下水超采，明確了超采區(qū)與禁限采區(qū)劃定、超采治理方案編制、超采治理措施實(shí)施等方面內(nèi)容。針對(duì)地下水污染，明確了劃定地下水污染防治重點(diǎn)區(qū)、防止違法排放污染物和生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)污染地下水等污染防治措施。

　　六、完善了監(jiān)督管控體系

　　針對(duì)目前地下水管理存在的短板和弱項(xiàng)，《條例》設(shè)定了創(chuàng)新性監(jiān)管制度。一是要求國務(wù)院水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門建立統(tǒng)一的國家地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)地下水監(jiān)測(cè)信息共享。二是加強(qiáng)對(duì)地下水取水工程的監(jiān)督管理。要求縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門對(duì)地下水取水工程登記造冊(cè)；礦產(chǎn)資源開采、地下工程建設(shè)疏干排水量達(dá)到規(guī)模的，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)取水許可，并安裝排水監(jiān)測(cè)和計(jì)量設(shè)施。三是要求縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門劃定需要取水的地?zé)崮荛_發(fā)利用項(xiàng)目禁止和限制取水范圍，并要求對(duì)其取水和回灌進(jìn)行計(jì)量。

　　《條例》的出臺(tái)，對(duì)于強(qiáng)化地下水監(jiān)管、落實(shí)水資源剛性約束、加強(qiáng)地下水超采治理、防治地下水污染、維護(hù)地下水生態(tài)系統(tǒng)健康、實(shí)現(xiàn)地下水資源可持續(xù)利用具有重要意義，將為地下水管理保護(hù)工作提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。