專家解讀《地下水管理條例》李原園：健全地下水管理制度體系開創(chuàng)地下水管理保護新局面

水利水電規(guī)劃設(shè)計總院副院長、正高級工程師 李原園

　　《地下水管理條例》（以下簡稱《條例》）已于近日頒布，這是水法治建設(shè)的又一里程碑，更是地下水管理工作的一件大事。《條例》貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，落實黨中央、國務院關(guān)于地下水工作的戰(zhàn)略部署，是保障水安全、推進生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措。《條例》總結(jié)近年來地下水管理工作的成果和進展，堅持問題導向、突出保護優(yōu)先，建立了一系列符合水資源管理工作實際、有效維護地下水系統(tǒng)健康的創(chuàng)新性制度。《條例》的出臺，將推動依法治水邁上新臺階，開創(chuàng)地下水管理保護新局面。

　　一、完善和明確了管理機制與責任體系

　　針對地下水管理工作涉及部門較多的情況，《條例》建立地下水統(tǒng)一管理與分級管理機制，進一步明晰地下水管理責任。一是規(guī)定地方人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的地下水管理負責，明確具體的地下水管理保護責任，要求維持地下水合理水位，保護地下水水質(zhì)。二是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和部門“三定”規(guī)定，規(guī)定了有關(guān)部門的工作職責。三是明確地下水開發(fā)利用主體承擔地下水取水工程管理、節(jié)約保護和防止污染等方面責任。四是明確了國務院對省、自治區(qū)、直轄市地下水管理保護情況實行目標責任制和考核評價制度，并針對地下水違法行為，對政府、部門和開發(fā)利用主體規(guī)定了嚴格的法律責任。

　　二、建立了保護優(yōu)先制度體系

　　結(jié)合地下水更新循環(huán)速度慢、破壞后不易修復等特點，《條例》建立了地下水保護優(yōu)先制度體系。一是強化用水過程的節(jié)約要求。要求取用地下水的單位和個人遵守取水總量控制和定額管理要求，使用先進節(jié)約用水技術(shù)、工藝和設(shè)備；要求縣級以上地方人民政府組織發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)用水效率。二是細化地下水涵養(yǎng)和保護措施。要求建設(shè)單位和個人采取措施，防止地下工程建設(shè)對地下水造成重大不利影響；明確除特殊情形外，禁止開采難以更新的地下水；要求城鄉(xiāng)建設(shè)和河湖整治統(tǒng)籌地下水水源涵養(yǎng)和回補需要，加強水體自然形態(tài)保護和修復；要求重要泉域明確保護范圍和措施。三是強化經(jīng)濟手段的運用。明確地下水有償使用標準確定原則，并要求地下水取水工程安裝計量設(shè)施。

　　三、設(shè)定了目標管控制度體系

　　結(jié)合我國地下水開發(fā)利用實際，《條例》從水量、水位兩個方面嚴格管控開采地下水，并從年度取水計劃、地下水儲備等方面提出要求。一是實行地下水取水總量控制與水位控制“雙控”制度。國務院水行政主管部門會同自然資源主管部門制定并下達各省、自治區(qū)、直轄市地下水取水總量控制指標，省級人民政府水行政主管部門擬定本行政區(qū)域內(nèi)縣級以上行政區(qū)域的地下水取水總量控制指標和水位控制指標，縣級以上地方人民政府根據(jù)“雙控”指標確定地下水取水工程布局。二是實行地下水年度取水計劃管理。縣級以上地方人民政府水行政主管部門制定地下水年度取水計劃，對本行政區(qū)域內(nèi)的年度取用地下水實行總量控制。三是建立地下水儲備制度，縣級以上地方人民政府制定動用儲備預案，結(jié)合用水需求和水資源條件，明確地下水儲備量，發(fā)揮地下水戰(zhàn)略儲備功能。

　　四、健全了科學技術(shù)支撐體系

　　考慮到地下水的隱蔽性與復雜性，根據(jù)地下水管理與超采治理工作需要，《條例》健全了地下水科學技術(shù)支撐體系。一是明確國家定期組織開展地下水狀況調(diào)查評價，包括地下水資源調(diào)查評價、地下水污染調(diào)查評價和水文地質(zhì)勘查評價等內(nèi)容，為地下水規(guī)劃編制、治理與管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。二是明確國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃編制，以及重大建設(shè)項目的布局，應當進行科學論證，確保與當?shù)氐叵滤Y源條件和地下水保護要求相適應。三是根據(jù)地下水特點以及更新的難易程度，將地下水進行分層分類分區(qū)管理，包括對可更新的淺層地下水和深層承壓水，超采區(qū)、禁限采區(qū)內(nèi)地下水，以及地熱水、泉域，針對性地提出管理規(guī)定。四是明確國家支持地下水先進科學技術(shù)的研究、推廣和應用。

　　五、提出了全過程管控措施體系

　　從地下水循環(huán)全過程出發(fā)，《條例》制定了地下水管控系統(tǒng)治理措施體系。一是針對地下水補給、徑流、排泄循環(huán)全過程，提出了管控措施。明確縣級以上地方人民政府應當加強地下水水源補給保護，充分利用自然條件補充地下水，有效涵養(yǎng)地下水水源；要求建設(shè)單位和個人采取措施防止地下工程建設(shè)對地下水造成重大不利影響。二是嚴格地下水用途監(jiān)管。禁止水資源緊缺、生態(tài)脆弱地區(qū)新建、改建、擴建高耗水項目，禁止違反法律、法規(guī)的規(guī)定開墾種植而取用地下水，禁止除應急供水取水、無替代水源地區(qū)的居民生活用水、為監(jiān)測等少量取水等情形外，開采難以更新的地下水。三是針對我國部分地區(qū)地下水面臨的超采、污染問題，進一步健全治理與防治措施體系。針對地下水超采，明確了超采區(qū)與禁限采區(qū)劃定、超采治理方案編制、超采治理措施實施等方面內(nèi)容。針對地下水污染，明確了劃定地下水污染防治重點區(qū)、防止違法排放污染物和生產(chǎn)建設(shè)活動污染地下水等污染防治措施。

　　六、完善了監(jiān)督管控體系

　　針對目前地下水管理存在的短板和弱項，《條例》設(shè)定了創(chuàng)新性監(jiān)管制度。一是要求國務院水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門建立統(tǒng)一的國家地下水監(jiān)測站網(wǎng)，實現(xiàn)地下水監(jiān)測信息共享。二是加強對地下水取水工程的監(jiān)督管理。要求縣級以上地方人民政府水行政主管部門對地下水取水工程登記造冊；礦產(chǎn)資源開采、地下工程建設(shè)疏干排水量達到規(guī)模的，應當申請取水許可，并安裝排水監(jiān)測和計量設(shè)施。三是要求縣級以上地方人民政府水行政主管部門劃定需要取水的地熱能開發(fā)利用項目禁止和限制取水范圍，并要求對其取水和回灌進行計量。

　　《條例》的出臺，對于強化地下水監(jiān)管、落實水資源剛性約束、加強地下水超采治理、防治地下水污染、維護地下水生態(tài)系統(tǒng)健康、實現(xiàn)地下水資源可持續(xù)利用具有重要意義，將為地下水管理保護工作提供堅實的法治保障。