專家解讀《地下水管理條例》于琪洋：強化節(jié)水優(yōu)先嚴格取用水監(jiān)管促進地下水可持續(xù)利用

水利部水資源管理中心主任、正高級工程師 于琪洋

　　新頒布的《地下水管理條例》（以下簡稱《條例》）深入貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，規(guī)定了地下水節(jié)約保護、超采治理、監(jiān)督管理等制度措施，對區(qū)域地下水管控、節(jié)約用水、取用水監(jiān)管等提出明確要求和方向，為加強地下水管理、促進地下水可持續(xù)利用提供了重要的法律依據(jù)。

　　一、嚴格總量控制，強化區(qū)域地下水管控

　　一是實行地下水取水總量控制。為從源頭上防止地下水過度開發(fā)、超量利用，《條例》明確要求實行地下水取水總量控制制度。要依據(jù)地下水可開采量和地表水水資源狀況，確定省級行政區(qū)地下水取水總量控制指標，并據(jù)此制定縣級以上行政區(qū)域的控制指標。對已經(jīng)超出控制指標的，不予批準新增取用地下水。通過控制地下水取用水總量，將有效遏制地下水超采狀況，避免出現(xiàn)重大地質(zhì)生態(tài)環(huán)境問題。

　　二是實行地下水水位控制。《條例》要求，省級水行政主管部門會同本級有關(guān)部門擬定轄區(qū)內(nèi)不同區(qū)域的地下水水位控制指標。發(fā)揮地下水水位便于直觀監(jiān)測、直接獲取的特點，及時評估分析地下水資源狀況和地下水取用情況。地下水水位控制指標作為確定地下水取水工程布局、制定地下水年度取水計劃、審批取水許可等的關(guān)鍵指標之一，為有效引導(dǎo)地下水合理開發(fā)、進行動態(tài)管控提供重要依據(jù)。

　　三是嚴格地下水禁、限采區(qū)等重點區(qū)域管理。《條例》規(guī)定了劃定和公布地下水超采區(qū)、禁止開采區(qū)和限制開釆區(qū)的責任主體、依據(jù)、程序，明確了劃為禁、限采區(qū)的情形。已出現(xiàn)嚴重地質(zhì)災(zāi)害或生態(tài)損害的區(qū)域、公共供水管網(wǎng)已覆蓋的地下水超采區(qū)等，應(yīng)列入禁采區(qū)。開采量接近可開采量、開采地下水可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害或生態(tài)損害的區(qū)域等，應(yīng)列入限采區(qū)。除特殊情況外，禁采區(qū)不得取用地下水，限采區(qū)禁止新增取用地下水并逐步壓采。

　　二、強化節(jié)水優(yōu)先，提高地下水利用效率

　　一是大力推廣應(yīng)用先進節(jié)水技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品。《條例》要求，取用地下水的單位和個人應(yīng)遵守取水總量控制和定額管理要求，采取節(jié)水措施，降低用水消耗。目前我國已基本建立了覆蓋主要行業(yè)的用水定額體系，要嚴格用水定額管理，推動用水戶使用先進節(jié)水技術(shù)、工藝和設(shè)備，采取循環(huán)用水、綜合利用及廢水處理回用等措施，實施技術(shù)改造，降低單位產(chǎn)品的用水量，提高節(jié)水水平。同時，對于應(yīng)該停止生產(chǎn)、銷售、進口或使用的落后、高耗水、污染嚴重的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，《條例》給出了明確要求。

　　二是著力提高農(nóng)業(yè)用水效率。農(nóng)業(yè)用水占我國地下水利用的大部分，是用水大戶，也是提高地下水利用效率的重要領(lǐng)域。《條例》對以地下水為灌溉水源的地區(qū)發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、節(jié)約農(nóng)業(yè)用水提出了明確要求。要多方面加大建設(shè)力度，強化基層水利服務(wù)和保障；同時還要推廣應(yīng)用節(jié)水灌溉技術(shù)和先進的農(nóng)機、農(nóng)藝和生物技術(shù)，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，推進適水種植、量水生產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效。

　　三是加快建設(shè)節(jié)水型社會。全社會節(jié)水是解決水資源短缺、進行超采區(qū)治理的重要措施。《條例》要求，地下水超采區(qū)應(yīng)當加強節(jié)水型社會建設(shè)。這就要求地下水超采區(qū)全面提升節(jié)水意識，將節(jié)水貫穿到經(jīng)濟社會發(fā)展和生產(chǎn)生活全過程，加快實現(xiàn)從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，倒逼生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，全面提升各行業(yè)各領(lǐng)域水資源利用效率。

　　三、嚴格取用水監(jiān)管，提升地下水管理能力和水平

　　一是嚴格地下水取水許可和計劃管理。取水許可是地下水取用監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與以往取水許可管理法規(guī)相比，《條例》明確規(guī)定了六種地下水取水許可申請不予批準的情形，如不符合地下水管控指標要求、不符合行業(yè)用水定額和節(jié)水規(guī)定、不符合國家強制性標準和水資源緊缺或生態(tài)脆弱地區(qū)新改擴建高耗水項目等。取用地下水應(yīng)實行計劃管理，縣級以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)根據(jù)本行政區(qū)域地下水取水總量和水位控制指標、地下水需求量和用水結(jié)構(gòu)，制定地下水年度取水計劃；該計劃應(yīng)作為下達取水單位或者個人取水計劃的重要依據(jù)。

　　二是加強地下水取水工程監(jiān)管。我國地下水取水工程分布廣、數(shù)量大，但長期以來底數(shù)不清，動態(tài)掌握不準，已成為嚴格地下水取用監(jiān)管的重要瓶頸。對此，《條例》要求對地下水取水工程登記造冊，建立監(jiān)督管理制度。對于停止取水的地下水取水工程，應(yīng)按有關(guān)技術(shù)標準封存或者回填。地下水取水工程應(yīng)合理布局，在申請取水許可時應(yīng)附具建設(shè)方案，并按取水許可批準文件要求由具備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)能力的單位施工。

　　三是推進地下水取水計量。為準確掌握地下水取水工程的取水量，實現(xiàn)精細化管理，《條例》對地下水取水計量設(shè)施安裝、計量數(shù)據(jù)傳輸?shù)忍岢隽嗣鞔_要求。新建、改建、擴建地下水取水工程，應(yīng)當同時安裝計量設(shè)施；取用地下水量達到規(guī)模以上的，應(yīng)當安裝在線計量設(shè)施。對未安裝計量設(shè)施或者計量設(shè)施不合格、運行不正常的，《條例》明確了嚴格的處罰措施，按照日最大取水能力計算的取水量計征相關(guān)費用，處10萬至50萬元罰款。這些規(guī)定，將極大地促進取用地下水計量率的提升。

　　四是實行特殊類型工程監(jiān)管。《條例》首次明確了疏干排水、地熱能開發(fā)項目等可能影響地下水的特殊類型工程監(jiān)管要求。礦產(chǎn)資源開采、地下工程建設(shè)疏干排水量達到規(guī)模的，應(yīng)依法申請取水許可，且應(yīng)達標排放、優(yōu)先利用。需要取水的地熱能開發(fā)項目，明確了要劃定限制和禁止取水范圍，明確了禁止建設(shè)的情況，明確了開發(fā)和管理要求。地下工程建設(shè)須采取措施防止對地下水補給、徑流、排泄造成重大不利影響，多層含水層開發(fā)、回灌地下水應(yīng)防止串層污染。

　　五是強化經(jīng)濟手段運用。水資源稅費是落實“兩手發(fā)力”、運用市場機制促進地下水節(jié)約保護的重要舉措。《條例》明確了地下水水資源稅費征收原則，應(yīng)充分反映地下水資源狀況、取用水類型和經(jīng)濟社會發(fā)展等情況，采取差別化的地下水稅費標準。

　　《條例》強化了地方人民政府、水行政主管部門及相關(guān)部門、取用水戶的責任，把加強地下水開發(fā)利用全過程管理的要求落到了實處，將為全面建立和落實水資源剛性約束制度，促進地下水可持續(xù)利用提供堅實的法治保障。